Niewłaściwe stosowanie zasady proporcjonalności w regulacjach nadzorczych

Finansowe regulacje nadzorcze

Wprowadzanie ostrzejszych norm i regulacji dla sektora SKOK-ów nie było konsekwencją upadłości Kas, ale w znacznej części poprzedzało te upadłości a także przejęcia Kas przez banki. Zaostrzenie rygorów np. wyceny aktywów czy tworzenia odpisów na pożyczki nieregularne praktycznie z dnia na dzień pogorszyło wyniki SKOK-ów.

Z dużym zainteresowaniem śledzę od kilkunastu dni różne głosy blogerów cytowane na profilu FB Kasy Krajowej. Sam wiem, że spółdzielcze instytucje finansowe działają praktycznie na całym świecie, odgrywając istotną rolę w zwalczaniu lichwy, umożliwiając osobom w różnym wieku korzystanie z usług finansowych na rozsądnych warunkach. Takimi instytucjami są unie kredytowe, w Polsce reprezentowane przez spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe.

To podstawowa prawda, której jakoś trudno było się przebić do opinii publicznej. Ostatnio zauważam więcej zrównoważonych, merytorycznych publikacji specjalistów, blogerów ekonomicznych zauważających to, na co zwraca się uwagę w większości krajów: niestosowanie lub niewłaściwe stosowanie zasady proporcjonalności w regulacjach nadzorczych oraz ich nieadekwatność w stosunku do charakteru i zakresu działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. Były one kilkakrotnie przywoływane w tym miejscu.

Bardzo trafnie zauważa się, że okresy dostosowawcze określane dla norm i zaleceń nadzorczych są w przypadku kas spółdzielczych zbyt krótkie (a przy tym zdecydowanie krótsze niż w przypadku instytucji bankowych). To, wraz z nadmiernością regulacji, o której mowa w Białej Księdze Instytutu Staszica, wskazuje na nierówność w traktowaniu podmiotów regulowanych.

Zauważam jednak u autorów komentarzy nie do końca poprawną ocenę przyczyn i skutków sytuacji sektora SKOK. Otóż wprowadzanie ostrzejszych norm i regulacji dla sektora nie było konsekwencją upadłości Kas, ale w znacznej części poprzedzało te upadłości a także przejęcia Kas przez banki. Zaostrzenie rygorów np. wyceny aktywów czy tworzenia odpisów na pożyczki nieregularne bez wspomnianych wyżej odpowiednich okresów przejściowych, praktycznie z dnia na dzień pogorszyło wyniki Kas. Stosowanie w początkowym okresie nadzoru, prowadzonego przez KNF, krótkiego horyzontu dla programów postępowania naprawczego powodowało brak możliwości zbudowania adekwatnych kapitałów. I tak w praktyce wdrożono „metodę upadłościową” stabilizowania sektora SKOK. Siedem lat obowiązywania nowej ustawy o SKOK-ach pokazuje, że przy tak niskich stopach procentowych, stosunkowo wąskim zakresie usług i restrykcyjnym regulacjach potrzeba dłuższego czasu na zdecydowaną poprawę sytuacji finansowej. Towarzyszy temu zakaz reklamy jakichkolwiek form oszczędzania.

Z drugiej strony, wysoki poziom spłacanych pożyczek w Kasach objętych postępowaniami upadłościowymi pokazuje, że być może ich aktywa nie były w aż tak złym stanie, że wymagało to najpierw wprowadzenia zarządu komisarycznego a następnie ogłoszenia upadłości. Należy też wspomnieć, że w tych wszystkich postępowaniach, tylko jeden zarządca opracował program postępowania naprawczego (w jeszcze jednym przypadku była zdecydowana wola ze strony zarządcy ale jednak nie pozwolono na realizację założeń). Działania pozostałych zarządców komisarycznych skutkowały jedynie pogłębianiem strat, między innymi na skutek zatrzymywania sprzedaży pożyczek pod pozorem ograniczania ryzyka. To pozwala postawić pytanie o zasadność tych działań nadzorczych – czy wszystkie te zarządy komisaryczne, przejęcia przez banki i upadłości były konieczne? Ich skutek odczuwamy do dziś: spadek reputacji kas spółdzielczych, wysokie zaangażowanie Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w wypłaty gwarantowanych depozytów (być może zbędne), stworzenie bazy dla kolejnych ataków politycznych na spółdzielcze kasy. Z praktyki nadzorczej wiadomo, że upadłość instytucji jest najkosztowniejszą formą stabilizowania sektora finansowego. Zachowanie spółdzielczego charakteru instytucji, ochrona majątku spółdzielców i samych spółdzielni powinny być istotnym celem – tymczasem został on od początku wadliwie zdefiniowany. Celem w praktyce stało się wyeliminowanie wszystkich podmiotów, które na skutek opisanych powyżej regulacji i procedury ich stosowania prezentowały straty. Pośród nich było kilka faktycznie zagrożonych, z których najpoważniejszy problem stanowił SKOK w Wołominie. Z tym, że to akurat Kasa opanowana przez przestępców finansowych.

Wracając do metod postępowania: dopiero od niedawna organ nadzoru dopuszcza do łączenia SKOK-ów w celu stabilizowania ich sytuacji. Niewłaściwe zdefiniowanie wniosku o zgodę na pomoc publiczną w praktyce uniemożliwia dokapitalizowanie Kas z takich środków, a to obniżyłoby zdecydowanie koszty działań stabilizacyjnych.

Na pewno należy zgodzić się ze zdaniem komentatorów, że potrzebna jest zmiana ustawy.
W tym kontekście chyba warto byłoby przypomnieć o działaniach legislacyjnych prowadzonych w tej materii za czasu rządów koalicji PO/PSL. To były ciągi zdarzeń w znacznym stopniu bulwersujące, ale to chyba temat na inną opowieść.

Jeśli SKOK-i mają nadal pełnić swoją społeczną funkcję, przepisy powinny to w jak największym stopniu umożliwiać, uwzględniając przy tym efekty cyfrowej rewolucji zachodzącej we współczesnym świecie. Jednym z istotnych celów państwa powinno być eliminowanie różnych form wykluczenia, praktyk lichwiarskich, integracja, stabilność finansów. Temu służy różnorodność narzędzi prawnych i ekonomicznych, w tym odpowiednie regulacje nadzorcze i dostęp (swoboda wyboru) do zróżnicowanej oferty usług. Należy w tym celu stworzyć m.in. nowe narzędzia finansowe, stabilizujące sektor, w tym możliwość pozyskiwania dodatkowego kapitału. I w tym kierunku powinna pójść dalsza dyskusja, o czym wspomina, w komentarzu na temat ostatniej informacji KNF-u o sytuacji spółdzielczych kas, Rafał Matusiak, prezes Kasy Krajowej.

Wiktor Kamiński
Doradca Krajowej SKOK